PENDIDIKAN SEBAGAI “CONSTITUTIONAL COMPLAINT” YANG TERLUPAKAN
Oleh: Andi Miftahul amri
Setiap tanggal 2 Mei, bangsa Indonesia memperingati Hari Pendidikan Nasional dengan serangkaian upacara, seminar, dan deklarasi penuh semangat tentang pentingnya pendidikan sebagai pilar kemajuan bangsa. Namun di balik khidmatnya perayaan itu, terdapat sebuah pertanyaan mendasar yang selama ini luput dari perhatian publik: apakah negara sungguh-sungguh telah memenuhi kewajibannya secara konstitusional di bidang pendidikan? Lebih khusus lagi, apakah para pelaku utama pendidikan guru dan dosen telah mendapatkan perlindungan dan kesejahteraan yang layak sebagaimana diamanatkan oleh konstitusi?
Pertanyaan ini bukan sekadar wacana akademis. Ia adalah sebuah gugatan konstitusional yang hidup dalam diam sebuah constitutional complaint yang tidak pernah benar-benar diajukan ke hadapan mahkamah, tetapi selalu hadir dalam keseharian jutaan tenaga pendidik di seluruh penjuru Nusantara. Tulisan ini berupaya membaca fenomena tersebut melalui kacamata hukum tata negara, dengan harapan dapat menyumbangkan sebuah refleksi konstruktif di tengah peringatan hari yang bermakna ini.
I. Konstitusi sebagai Kontrak Sosial Pendidikan
Dalam tradisi pemikiran hukum tata negara, konstitusi tidak semata-mata dipahami sebagai dokumen hukum tertinggi dalam hierarki norma (Stufenbaulehre) sebagaimana dikonsepsikan oleh Hans Kelsen. Ia juga merupakan sebuah kontrak sosial perjanjian luhur antara negara dan warga negara tentang hak-hak fundamental yang wajib dipenuhi oleh penguasa. Rousseau dalam Du Contrat Social (1762) menegaskan bahwa legitimasi kekuasaan negara bersumber dari kesepakatan kolektif masyarakat, dan karena itu negara memikul tanggung jawab yang tidak dapat ditawar untuk mewujudkan kesejahteraan umum.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI 1945) secara eksplisit menempatkan pendidikan sebagai hak konstitusional setiap warga negara. Pasal 31 ayat (1) menyatakan bahwa “Setiap warga negara berhak mendapat pendidikan.” Lebih lanjut, Pasal 31 ayat (2) mewajibkan setiap warga negara untuk mengikuti pendidikan dasar, dan negara wajib membiayainya. Puncaknya, Pasal 31 ayat (4) mengamanatkan bahwa negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya dua puluh persen dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara serta dari anggaran pendapatan dan belanja daerah.
“Negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya dua puluh persen dari anggaran pendapatan dan belanja negara serta dari anggaran pendapatan dan belanja daerah untuk memenuhi kebutuhan penyelenggaraan pendidikan nasional.” Pasal 31 ayat (4) UUD NRI 1945
Ketentuan konstitusional ini bukan sekadar norma programatik yang bersifat aspiratif. Ia adalah kewajiban hukum yang mengikat negara dan dapat dimintai pertanggungjawaban. Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, dalam berbagai putusannya, telah menegaskan bahwa hak atas pendidikan merupakan bagian dari hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apa pun (non-derogable rights). Dalam konteks inilah kita harus membaca kondisi pendidikan nasional hari ini secara jujur dan kritis.
II. Constitutional Complaint dan Kesenjangan Normatif-Empiris
Constitutional complaint adalah mekanisme hukum yang memungkinkan warga negara mengajukan pengaduan langsung kepada mahkamah konstitusi ketika hak-hak konstitusional mereka dilanggar oleh tindakan atau kelalaian penguasa. Mekanisme ini telah lama berkembang di Jerman (Verfassungsbeschwerde), Korea Selatan, dan berbagai negara yang menganut judicial review yang kuat. Di Indonesia, meskipun Mahkamah Konstitusi belum secara formal mengadopsi mekanisme ini, semangat perlindungan hak konstitusional sesungguhnya telah menjadi jiwa dari pengujian undang-undang (judicial review) yang dijalankan selama ini.
Yang menarik dan sekaligus yang memprihatinkan adalah bahwa dalam bidang pendidikan, terdapat kesenjangan yang sangat nyata antara apa yang dijamin oleh konstitusi (das Sollen) dan apa yang terjadi di lapangan (das Sein). Kesenjangan normatif-empiris ini, meminjam analisis Gustav Radbruch tentang konflik antara keadilan, kepastian hukum, dan kemanfaatan, menjadi cermin retak yang perlu kita tatap dengan berani.
Kesenjangan itu paling kentara ketika kita berbicara tentang nasib para tenaga pendidik. Guru dan dosen adalah ujung tombak sistem pendidikan nasional. Mereka adalah agen transformasi yang bekerja bukan hanya untuk mentransfer pengetahuan, melainkan untuk membentuk karakter dan peradaban bangsa. Namun, paradoks yang menyedihkan adalah bahwa mereka yang paling berjasa dalam mencerdaskan kehidupan bangsa justru sering kali menjadi kelompok yang paling rentan secara ekonomi.
III. Tenaga Pendidik: Antara Panggilan Mulia dan Realitas Kesejahteraan
Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen (UUGD) telah menegaskan bahwa guru dan dosen berhak memperoleh penghasilan di atas kebutuhan hidup minimum dan jaminan kesejahteraan sosial. Norma ini tampak memadai secara tekstual. Namun, implementasinya menyimpan cerita yang jauh lebih kompleks dan, dalam banyak kasus, memilukan.
Fenomena guru honorer dengan gaji di bawah upah minimum regional adalah salah satu potret yang paling sering diangkat, tetapi belum juga secara tuntas diselesaikan. Mereka mengabdi bertahun-tahun, bahkan berpuluh tahun, tanpa kepastian status kepegawaian dan tanpa jaminan kesejahteraan yang layak. Ini adalah sebuah ironi konstitusional: negara yang mengamanatkan pendidikan sebagai tanggung jawab utamanya membiarkan para pelaksana pendidikan itu berdiri di atas fondasi yang rapuh.
Di level perguruan tinggi, persoalannya tidak kalah kompleks. Dosen-dosen muda dengan gelar doktor yang baru diraih dengan susah payah sering kali harus menghadapi beban kerja yang tidak proporsional, tuntutan riset dan publikasi internasional yang terus meningkat, sementara insentif dan infrastruktur pendukung yang tersedia masih jauh dari memadai. Belum lagi para dosen tidak tetap yang bekerja tanpa perlindungan kepegawaian yang jelas, menopang sistem pendidikan tinggi dengan dedikasi yang besar namun sering kali tanpa apresiasi yang setara.
“Ketika seorang guru tidak dapat memenuhi kebutuhan hidupnya yang layak, maka sesungguhnya kita sedang meminta seseorang untuk mengajarkan kemakmuran kepada orang lain sementara ia sendiri tidak pernah merasakannya.” Sebuah refleksi tentang paradoks kesejahteraan tenaga pendidik
Dari perspektif teori hukum, kondisi ini dapat dibaca sebagai pelanggaran terhadap prinsip proportionality dan legitimate expectations. Tenaga pendidik yang telah mengabdikan diri kepada negara memiliki ekspektasi yang sah bukan berlebihan, melainkan sesuai dengan janji konstitusional dan peraturan perundang-undangan untuk mendapatkan kehidupan yang layak. Ketika ekspektasi yang legitim itu tidak terpenuhi, maka kepercayaan publik terhadap institusi negara pun perlahan terkikis.
IV. Positive Obligations Negara dalam Paradigma Hak Konstitusional
Dalam perkembangan doktrin hukum hak asasi manusia kontemporer, hak-hak ekonomi, sosial, dan budaya yang di dalamnya termasuk hak atas pendidikan dan hak atas pekerjaan yang layak tidak lagi dipahami sebagai hak yang bersifat pasif (negative rights) yang hanya menuntut negara untuk tidak melakukan pelanggaran. Ia telah berkembang menjadi positive obligations, yaitu kewajiban aktif negara untuk mengambil langkah-langkah konkret, progresif, dan terukur dalam memenuhi hak tersebut.
Komite PBB untuk Hak-Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya (CESCR) dalam General Comment No. 13 tentang Hak atas Pendidikan telah menegaskan bahwa negara berkewajiban memastikan bahwa pendidikan tersedia (availability), dapat diakses (accessibility), dapat diterima (acceptability), dan dapat disesuaikan (adaptability) yang kemudian dikenal sebagai kerangka 4-A. Salah satu indikator kritis dari availability adalah ketersediaan tenaga pendidik yang terdidik, terlindungi, dan sejahtera.
Artinya, jaminan kesejahteraan bagi guru dan dosen bukan sekadar urusan administrasi kepegawaian atau anggaran semata. Ia adalah bagian integral dari pemenuhan hak konstitusional warga negara atas pendidikan yang berkualitas. Negara yang gagal mensejahterakan tenaga pendidiknya, pada saat yang sama, sedang gagal dalam memenuhi kewajibannya terhadap hak pendidikan seluruh rakyat.
Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 026/PUU-III/2005 telah memberikan penegasan penting bahwa alokasi anggaran pendidikan sebesar 20% dari APBN dan APBD merupakan kewajiban konstitusional yang harus ditaati, bukan sekadar target yang bersifat opsional. Putusan ini menjadi preseden yang kuat bahwa komitmen konstitusional terhadap pendidikan memiliki implikasi hukum yang nyata dan dapat dieksekusi.
V. Reformasi Konstitusional yang Ditunggu
Menyadari bahwa persoalan ini bersifat struktural, maka solusinya pun harus bersifat sistemik dan berkeadaban. Setidaknya terdapat tiga agenda reformasi yang mendesak untuk diperhatikan dalam kerangka hukum tata negara.
Pertama, penguatan mekanisme akuntabilitas konstitusional di bidang pendidikan. Alokasi anggaran pendidikan yang telah diamanatkan konstitusi harus disertai dengan sistem monitoring yang transparan dan mekanisme pertanggungjawaban yang efektif. Laporan penggunaan anggaran pendidikan harus dapat diakses publik, dan parlemen perlu menjalankan fungsi pengawasan yang lebih substantif, bukan sekadar formal.
Kedua, reformasi sistem kepegawaian tenaga pendidik yang berkeadilan. Masalah guru honorer yang bertahun-tahun tidak terselesaikan menunjukkan adanya kegagalan sistemik dalam tata kelola sumber daya manusia pendidikan. Diperlukan peta jalan (road map) yang konkret, terukur, dan mengikat secara hukum untuk memberikan kepastian status dan kesejahteraan bagi seluruh tenaga pendidik, baik di jenjang pendidikan dasar, menengah, maupun tinggi.
Ketiga, adopsi mekanisme constitutional complaint secara formal dalam sistem hukum Indonesia. Jika warga negara termasuk para tenaga pendidik diberikan akses langsung untuk mengadukan pelanggaran hak konstitusional mereka ke Mahkamah Konstitusi, maka sistem akan memiliki mekanisme koreksi diri yang lebih responsif. Beberapa akademisi hukum tata negara telah lama mengadvokasi perluasan kewenangan Mahkamah Konstitusi ke arah ini, dan momentum reformasi konstitusional yang kerap didiskusikan seyogianya membuka ruang bagi gagasan tersebut.
VI. Pendidikan sebagai Investasi Konstitusional, Bukan Beban Anggaran
Salah satu pergeseran paradigma yang paling mendasar yang perlu terjadi dalam cara pandang pengambil kebijakan adalah memandang pendidikan dan di dalamnya termasuk kesejahteraan tenaga pendidik bukan sebagai beban anggaran yang harus diminimalkan, melainkan sebagai investasi konstitusional yang paling strategis yang bisa dilakukan oleh negara.
Theodore Schultz, peraih Nobel Ekonomi yang mencetuskan teori Human Capital, telah membuktikan secara empiris bahwa investasi pada kualitas manusia melalui pendidikan menghasilkan returns yang jauh melampaui investasi dalam bentuk modal fisik. Seorang guru yang sejahtera, termotivasi, dan terlindungi akan menghasilkan generasi yang lebih produktif, inovatif, dan berkontribusi bagi kemajuan bangsa. Ini bukan romantisisme, melainkan kalkulasi rasional jangka panjang.
Amartya Sen dalam capability approach-nya menegaskan bahwa pembangunan sejati bukan tentang pertumbuhan ekonomi semata, melainkan tentang perluasan kebebasan manusia untuk menjalani kehidupan yang mereka nilai dan inginkan. Pendidikan adalah salah satu kapabilitas paling fundamental yang memungkinkan manusia untuk meluaskan kebebasan itu. Dan kapabilitas itu hanya dapat diwujudkan jika mereka yang mengemban misi pendidikan itu sendiri hidup dalam martabat dan kesejahteraan yang layak.
VII. Penutup: Dari Peringatan ke Pertanggungjawaban
Hari Pendidikan Nasional yang kita peringati setiap 2 Mei seharusnya bukan sekadar seremoni tahunan yang berlalu bersama angin. Ia harus menjadi momentum refleksi dan pertanggungjawaban konstitusional sebuah saat di mana negara, pemerintah, parlemen, dan seluruh elemen masyarakat bersama-sama mengukur jarak antara janji konstitusi dan kenyataan yang dirasakan oleh jutaan anak bangsa dan para pendidik mereka.
Ki Hajar Dewantara yang hari kelahirannya kita jadikan penanda Hari Pendidikan Nasional pernah mengingatkan bahwa pendidikan adalah daya upaya untuk memajukan bertumbuhnya budi pekerti, pikiran, dan tubuh anak. Pesan ini melampaui ruang kelas; ia adalah ajakan bagi seluruh bangsa untuk terus bertumbuh dalam kesadaran dan tanggung jawab kolektif.
Dalam konteks itu, tulisan ini tidak bermaksud menghakimi siapa pun atau mencari kambing hitam dari persoalan yang bersifat kompleks dan kumulatif ini. Yang ingin ditawarkan adalah sebuah undangan untuk berpikir lebih dalam: bahwa cita-cita pendidikan yang mencerdaskan kehidupan bangsa hanya akan menjadi kenyataan apabila mereka yang mencerdaskan itu para guru dan dosen di seluruh Indonesia mendapatkan tempat yang selayaknya dalam sistem hukum, dalam anggaran negara, dan dalam hati nurani kebijakan publik kita.
Constitutional complaint yang terlupakan itu menunggu untuk tidak sekadar didengar, melainkan untuk dijawab dengan kebijakan yang nyata, adil, dan bermartabat. Karena pada akhirnya, sebuah bangsa dapat diukur kebesarannya bukan dari tingginya gedung-gedung pencakar langit yang dibangunnya, melainkan dari seberapa ia menghargai mereka yang membangun gedung-gedung pengetahuan di dalam benak anak-anaknya.
